Oleh: Anthony Budiawan
Tulisan ini disampaikan pada forum diskusi publik yang dikoordinasi oleh DR. Rizal Ramli di Teber pada 29 Juni 2020.
Apakah utang pemerintah Indonesia saat ini masih dalam batas aman? Pertanyaan ini sungguh menarik untuk direnungkan. Dan sekaligus menjadi topik pembahasan yang mengundang polemik berkepanjangan.
Banyak pihak berpendapat bahwa utang pemerintah saat ini sudah terlalu besar sehingga membahayakan ekonomi dan keuangan negara.
Di lain pihak, tidak sedikit yang mengatakan, tentu saja termasuk pemerintah, bahwa utang pemerintah saat ini masih dalam batas aman. Perdebatan ini sulit mendapatkan konsensus dari semua pihak. Serta sering terbawa dari ranah ekonomi ke ranah politik.
Yang mengkhawatirkan, perdebatan utang pemerintah ini seringkali menjadi debat kusir. Bagi kedua belah pihak pro dan kontra. Bahkan pembelaan dari kalangan pemerintah sering kali berlawanan dengan fakta.
Misalnya ada yang mengatakan bahwa pemerintah selama ini juga sudah melunasi utang yang jatuh tempo setiap tahunnya. Bahkan beredar berita di media online bahwa pemerintah sudah melunasi lebih dari Rp 1.600 triliun sejak 2014 hingga 2018.
Tentu saja, pemerintah harus melunasi utang yang jatuh tempo. Kalau tidak maka dinyatakan default atau gagal bayar. Namun, pelunasan utang tersebut bukan berasal dari uang pendapatan negara.
Tetapi, pelunasan utang tersebut berasal dari utang lagi. Kalau kita bayar utang dengan cara utang lagi, maka jangan katakan kita sudah melunasi utang tersebut. Ini namanya pembohongan atau pembodohan kepada masyarakat luas. Atau yang bicara memang tidak mengerti?
Dalam hal ini, seharusnya yang bersangkutan tidak ditempatkan pada posisi jabatan publik tersebut.
Sayang sekali rencana debat atau diskusi terkait utang pemerintah yang dilontarkan Menteri Koordinator Bidang Kemaritiman dan Investasi Luhut Binsar Panjaitan tidak menjadi kenyataan.
Seperti diketahui, Pak Menteri sempat mengeluarkan pernyataan siap berdebat dengan masyarakat dari pihak manapun terkait utang pemerintah. Tawaran debat sempat diterima oleh Rizal Ramli, ekonom senior yang juga mantan Menteri Keuangan dan Menteri Koordinator Bidang Ekonomi era Gus Dur.
Sayang debat tersebut tidak menjadi kenyataan. Karena seharusnya bisa menjadi pembelajaran publik, sekaligus memperkaya pengetahuan ekonomi khususnya keuangan negara bagi masyarakat luas.
LATAR BELAKANG RASIO UTANG TERHADAP PDB 60 PERSEN: BUKAN UNTUK MENENTUKAN BATAS AMAN
Banyak pihak berpendapat bahwa utang pemerintah Indonesia saat ini masih dalam batas aman. Indikatornya adalah rasio utang terhadap PDB yang relatif masih rendah. Baru sekitar 30 persen.
Menurut pendapat umum, rasio utang di bawah 60 persen dapat dikatakan aman. Bahkan batas 60 persen ini masuk dalam undang-undang keuangan negara Indonesia.
Selain itu, agar utang pemerintah terjaga dalam batas angka keramat 60 persen tersebut, maka defisit anggaran juga dibatasi hanya 3 persen dari PDB. Kita mengadopsi angka-angka tersebut begitu saja, mungkin tanpa mengerti mengapa.
Batas defisit 3 persen dan rasio utang 60 persen tertuang pada perjanjian Maastricht pada Februari 1992 yang ditanda tangani oleh para anggota European Community (EC) dalam rangka diskusi harmonisasi kebijakan keuangan negara dalam pembentukan masyarakat Uni Eropa.
Namun demikian, tidak dijelaskan secara rinci mengapa ditetapkan batas defisit 3 persen dan batas utang 60 persen. Ada yang mengatakan bahwa batas utang 60 persen tersebut berdasarkan 2 kali rasio penerimaan pajak terhadap PDB yang ketika itu rata-rata sekitar 30 persen. Tetapi, mengapa batas defisit anggaran ditetapkan 3 persen tidak jelas asal usulnya.
Oleh karena itu, di dalam salah satu studinya, salah satu ekonom IMF berpendapat bahwa untuk negara berkembang batas defisit anggaran sebaiknya tidak lebih dari 40 persen terhadap PDB. Mengingat penerimaan pajak negara-negara berkembang rata-rata hanya 20 persen saja.
Di lain sisi, ada yang menduga bahwa EC mengadopsi teori yang dikembangkan oleh ekonom Amerika keturunan Rusia Evsey Domar (1914-1997).
Dalam tulisannya yang dipublikasi oleh American Economic Association dengan judul The “Burden of the Debt” and the National Income pada tahun 1944, Domar mengembangkan model korelasi utang (defisit) dan PDB.
Di dalam salah satu model perhitungannya di mana pertumbuhan ekonomi naik dengan persentase konstan dan defisit anggaran juga konstan, maka rasio utang pemerintah terhadap PDB dalam jangka panjang akan menuju ke titik (konvergen) tertentu. Formulanya adalah sebagai berikut: Rasio Utang = {defisit / (pertumbuhan rill + inflasi)} x 100 persen;
kalau defisit anggaran 3 persen terus menerus, sedangkan pertumbuhan nominal PDB 5 persen terus menerus (pertumbuhan riil PDB 3 persen dan inflasi 2 persen), maka rasio utang pemerintah untuk jangka (sangat) panjang akan menjadi 60 persen:
Rasio Utang = {3 persen / (2 persen + 3 persen)} x 100 persen = 60 persen.
Berdasarkan model ini, rasio utang merupakan hasil (fungsi) dari defisit anggaran dan pertumbuhan ekonomi (nominal). Artinya, model Domar bukan untuk menetapkan batas rasio utang yang dianggap aman.
Tetapi, untuk memperkirakan berapa besar rasio utang pada akhirnya apabila pemerintah menjalankan kebijakan fiskal tertentu (defisit anggaran) secara konsisten dan menghasilkan pertumbuhan ekonomi secara konsisten.
Defisit anggaran sekitar 3 persen dan pertumbuhan ekonomi nominal sekitar 5 persen adalah data statistik negara-negara EC ketika itu dan kemudian dijadikan dasar untuk harmonisasi kebijakan fiskal EC, cikal bakal Uni Eropa.
FAKTOR RISIKO UTANG PEMERINTAH
Risiko utang pemerintah pada hakekatnya bukan terletak pada jumlah utang (dan rasio utang terhadap PDB). Banyak negara mempunyai jumlah utang (dan rasio utang terhadap PDB) relatif cukup besar tetapi masih aman saja. Artinya tidak terjadi default. Misalnya, Jepang, Itali, Singapore.
Alasan ini yang juga menjadi dasar pembenaran utang pemerintah Indonesa saat yang masih sekitar 30,5 persen terhadap PDB pada (2019) dalam batas aman. Mereka berdalil bahwa utang pemerintah Indonesia relatif masih rendah khususnya dibandingkan dengan negara-negara lainya.
Data rasio utang pemerintah di atas yang tinggi tetapi tidak mengalami masalah dengan ekonomi maupun keuangan nasional mengkonfirmasi bahwa rasio utang pemerintah terhadap PDB sebesar 60 persen tidak dapat dijadikan patokan batas aman utang.
Di lain pihak banyak negara yang mempunyai rasio utang terhadap PDB relatif rendah tetapi mengalami gagal bayar dan memicu krisis valuta, seperti Argentina atau Turki pada 2018.
Padahal, rasio utang pemerintah terhadap PDB untuk Argentina dan Turki pada 2017 masing-masing hanya 57,1 persen dan 28,2 persen.
Oleh karena itu, yang menjadi pertanyaan besar adalah mengapa rasio utang pemerintah Turki yang hanya 28,2 persen bisa memicu krisis valuta. Bukankah rasio utang ini jauh lebih rendah dari kebanyakan rasio-rasio negara-negara lain? Bahkan lebih rendah dari Indonesia? Bukankah rasio utang yang rendah tersebut seharusnya aman?
Oleh karena itu, risiko utang pemerintah bukan terletak pada rasio utang terhadap PDB yang ditetapkan 60 persen sebagai batas aman.
Risiko utang dapat dibagi dua area yaitu risiko utang luar negeri (external sustainability) dan risiko fiskal (fiscal sustainability).
Menurut IMF, batas aman rasio utang luar negeri (pemerintah dan swasta) maksimal 30 persen dari PDB. Lebih dari itu, ada risiko default.
Karena utang luar negeri hanya bisa dibayar kalau negara mempunyai cukup devisa. Kalau negara tidak mampu menghasilkan cukup devisa maka utang luar negeri berisiko tidak bisa dibayar ketika jatuh tempo.
Untuk risiko fiskal, IMF berpendapat beban bunga utang pemerintah sebaiknya maksimal 10 persen dari pendapatan pajak. Beban yang lebih besar bisa membuat fiskal dalam posisi rentan dan bisa berdampak negatif terhadap pertumbuhan ekonomi.
EXTERNAL SUSTAINABILITY: RENTAN KRISIS
Rasio utang luar negeri Indonesia saat ini sudah dalam posisi cukup bahaya. Ada beberapa alasan untuk itu.
Pertama, rasio utang luar negeri Indonesia terhadap PDB pada 2019 sudah mencapai 35,9 persen, jadi sudah lampu kuning, dengan perincian total utang luar negeri pada akhir 2019 mencapai 404,5 miliar dolar AS dan PDB 1.126 miliar dolar AS.
Kedua, kemampuan Indonesia menghasilkan devisa sangat lemah, bahkan sudah negatif. Hal ini dapat dilihat dari neraca transaksi berjalan yang mengalami defisit sejak lama. Yang berarti devisa malah terkuras keluar negeri. Lihat gambar di bawah. Kondisi ini membuat ketahanan utang luar negeri Indonesia sangat rentan.
Kemampuan Indonesia membayar bunga dan utang luar negeri saat ini tergantung dari ketersediaan utang luar negeri. Ini sudah termasuk kategori Skema Ponzi.
Permainannya bukan lagi apakah Indonesia mampu membayar, tetapi juga apakah pihak asing bersedia untuk terus memberi utang.
Ketika asing berhenti, atau menunda, memberi utang baru maka kurs rupiah akan anjlok. Ini terjadi di tahun 2008, 2013, 2015 2018, dan 2020 (Maret).
Dalam hal ini, neraca pembayaran Indonesia defisit dan cadangan devisa turun. Lihat gambar di bawah ini.
Dengan kata lain, kondisi ekonomi Indonesia saat ini sangat tidak sehat dan tidak aman. Indonesia harus menarik pinjaman (dalam bentuk investasi langsung dan investasi portfolio) untuk membiayai operasional transaksi berjalan (termasuk bunga dan dividen), dan juga untuk membayar pokok utang. Skema Ponzi.
FISCAL SUSTAINABILITY: RENTAN KRISIS
Risiko kedua terkait utang pemerintah adalah beban fiskal, yaitu beban bunga pinjaman terhadap penerimaan pajak. Ketaha nan fiskal pemerintah saat ini sangat berisiko. Beberapa alasan untuk itu.
Pertama, rasio beban bunga utang terhadap penerimaan pajak cukup tinggi, mencapai 17,8 persen pada akhir 2019. Jauh lebih tinggi dari batas aman rujukan IMF yang sebesar 10 persen.
Pandemi covid-19 membuat rasio ini meningkat tajam ke tingkat yang sangat membahayakan.
Rasio beban bunga utang terhadap penerimaan pajak pada akhir Mei 2020 mencapai 27,7 persen karena penerimaan pajak rendah.
Di lain pihak, defisit anggaran, dan juga utang, akan meningkat tajam, sehingga beban bunga akan meningkat. Rasio beban bunga pada akhir tahun 2020 kemungkinan bisa melebihi 30 persen. Rasio seperti ini jelas sangat rentan krisis fiskal.
Kedua, keseimbangan primer mengalami defisit sejak 2012 secara terus-meneurs. Hal ini menunjukkan kondisi fiskal kita sangat buruk, dan rentan krisis. Karena beban bunga utang tidak bisa dibayar dari penerimaan negara. Dengan kata lain, beban bunga utang harus dibayar dari utang lagi. Skema Ponzi. Kondisi keseimbangan primer tahun 2020 ini akan membengkak, dan bisa mencapai lebih dari Rp 600 triliun, atau antara 3,5 persen hingga 4 persen dari PDB.
Ketiga, rasio penerimaan pajak terhadap PDB terus melemah. Pertumbuhan penerimaan pajak periode 2004 hingga 2011 mencapai rata-rata 17,6 persen per tahunnya. Yang sangat mengkhawatirkan, pertumbuhan pajak pada 2016 hanya 3,6 persen.
Padahal tahun tersebut ada program tax amnesty. Dan pertumbuhan pajak 2018 dan 2019 masing-masing hanya 1,62 persen dan 1,57 persen. Hal ini membuat rasio penerimaan pajak terhadap PDB turun menjadi di bawah 10 persen pada tahun 2019.
Tahun ini, pertumbuhan penerimaan pajak diperkirakan akan negatif. Rasio penerimaan pajak terhadap PDB pada akhir Mei turun menjadi 8 persen.
Tahun 2021 dan 2022, rasio penerimaan pajak terhadap PDB masih akan turun, yang mana menunjukkan kondisi fiskal yang rentan krisis.
Artinya, defisit membengkak, beban bunga dibayar dengan utang baru, dan utang pemerintah akan naik dengan cepat.
KOMPARASI DENGAN NEGARA LAIN
Kita sering dengar utang Indonesia dibandingkan dengan utang negara lain yang jauh lebih besar seperti Jepang.
Berdasarkan kriteria di atas, dapat dilihat ketahanan utang eksternal Jepang sangat kuat. Pertama, neraca transaksi berjalan Jepang surplus besar. Kedua, 90 persen dari utang pemerintah Jepang berasal dari penduduk.
Fiskal pemerintah Jepang juga cukup kuat. Meskipun utang pemerintah Jepang besar, tetapi rasio beban bunga utang terhadap penerimaan pajak pada 2018 hanya 10,95 persen.
Jauh lebih rendah dari Indonesia. Meskipun stok utang pemerintah Jepang tinggi, tetapi ketahanan utang luar negerinya sangat kuat, jauh lebih baik dari utang pemerintah Indonesia.
Rasio beban bunga terhadap penerimaan pajak Indonesia meruapakan yang tertinggi di ASEAN-7. Rasio beban bunga Thailand bahkan hanya 5,15 persen.
Untuk Turki dan Argentina, rasio beban pajak terhadap penerimaan pajak juga cukup rendah, masing-masing 6,88 persen dan 11,81 persen pada 2017 dan 9,05 persen dan 16,48 persen pada 2018.
Tetapi, kedua negara tersebut mengalami krisis valuta pada 2018. Argentina bahkan harus minta bantuan IMF. Karena utang luar negeri kedua negara ini cukup tinggi sehingga tidak dapat menahan gejolak (shock) ekonomi dan keuangan secara tiba-tiba.
KESIMPULAN
Risiko eksternal (External Sustainability) dan risiko fiskal (Fiscal Sustainability) Indonesia sangat tinggi untuk memicu krisis valuta dan krisis fiskal.
Karena Indonesia terjebak dalam penumpukan utang (Skema Ponzi).
Pertama, pemerintah tidak bisa mengurangi utang luar negeri karena neraca transaksi berjalan mengalami defisit dengan jumlah cukup besar.
Dalam hal ini, untuk menutupi defisit transaksi berjalan dan utang yang jatuh tempo, pemerintah harus senantiasa menyiapkan instrumen utang baru. Artinya utang luar negeri Indonesia akan bertambah besar.
Oleh karena itu, realisasi utang pemerintah (yang dinamakan “pembiayaan”) selalu lebih besar dari defisit anggaran. Praktek ini untuk mengelabui banyak pihak seolah-olah ekonomi Indonesia bagus.
Cadangan devisa naik. Kurs rupiah menguat. Sehingga utang luar negeri dalam rupiah seolah-olah naiknya tidak besar.
Tetapi, praktek ini sangat bahaya. Kurs rupiah overvalued, dan pada saatnya akan terkoreksi tajam. Dan utang dalam rupiah understated.
Kedua, rasio penerimaan pajak yang semakin rendah dan beban bunga yang semakin tinggi membuat anggaran belanja negara tertekan yang berdampak negatif terhadap pertumbuhan ekonomi. Kondisi tersebut juga membuat defisit anggaran semakin membesar.
Bahkan pembayaran beban bunga utang juga harus diambil dari utang baru. Skema Ponzi. Kondisi ini membuat utang pemerintah naik dengan cepat.
Kedua faktor eksternal dan fiskal seperti dijelaskan di atas menunjukkan utang pemerintah dalam kondisi kritis.
Penulis adalah Managing Director Political Economy and Policy Studies (PEPS) di Jakarta
sumber: https://peps.co.id/utang-indonesia-kritis-skema-ponzi/
